La gestion de l’offre est l’un des systèmes agricoles les plus connus, et probablement l’un des plus mal compris, au Canada. Elle revient régulièrement dans les débats sur le prix des aliments, les négociations commerciales, les quotas agricoles et l’avenir des fermes familiales.
Le principe de base est pourtant relativement simple : au lieu de laisser chaque producteur produire sans limite puis de laisser le marché absorber les surplus ou les pénuries, le système cherche à faire correspondre la production canadienne à la demande du marché. Pour y arriver, il repose sur trois grands mécanismes : la gestion de la production, l’établissement des prix et le contrôle des importations.
Cette page vise à expliquer le système tel qu’il fonctionne réellement, ses objectifs, ses avantages, ses limites et les principales critiques qui lui sont adressées. Il ne s’agit pas de prétendre qu’il est parfait, ni de réduire ses opposants à des caricatures. Pour avoir un débat utile sur la gestion de l’offre, il faut d’abord comprendre ce qu’elle est.
Qu’est-ce que la gestion de l’offre?
La gestion de l’offre est un système de commercialisation agricole qui cherche à équilibrer l’offre et la demande. Selon le Conseil des produits agricoles du Canada, elle repose sur la fixation de la production, la fixation des prix et le contrôle des importations afin d’éviter à la fois la surproduction et la sous-production, tout en favorisant un revenu agricole stable et un approvisionnement prévisible.
Au Canada, cinq productions agricoles sont soumises à la gestion de l’offre :
- le lait;
- le poulet;
- le dindon;
- les œufs de consommation;
- les œufs d’incubation de poulet à chair.
La gestion du secteur laitier relève notamment de la Commission canadienne du lait, tandis que les secteurs de la volaille et des œufs disposent de leurs propres organismes nationaux et provinciaux.
Les trois piliers de la gestion de l’offre
1. La gestion de la production
Le premier pilier consiste à ajuster la quantité produite aux besoins du marché. C’est ici qu’intervient le quota de production.
Dans le secteur laitier, par exemple, la Commission canadienne du lait calcule une cible nationale de production. Cette cible est ajustée régulièrement pour tenir compte de l’évolution de la demande. Elle est ensuite répartie entre les régions et les provinces, puis entre les producteurs selon les règles applicables.
Le quota ne signifie donc pas que la quantité de lait produite au Canada est fixée pour toujours. Si la consommation augmente, la production permise peut augmenter. Si la demande diminue, elle peut être réduite. L’objectif est de limiter les énormes cycles de surplus et de pénuries qui peuvent provoquer des effondrements de prix ou, à l’inverse, des problèmes d’approvisionnement.
Pour un producteur, le quota représente le droit de produire et de commercialiser une certaine quantité dans le système. Comme ce droit a une valeur économique, son achat peut représenter un investissement très important pour une ferme.
2. L’établissement des prix
Le deuxième pilier concerne le prix payé aux producteurs.
Dans le secteur laitier, il est fréquent d’entendre que « le gouvernement fixe le prix du lait ». La réalité est plus nuancée. La Commission canadienne du lait analyse notamment les coûts de production et les conditions économiques, puis intervient dans le mécanisme national d’établissement des prix. Les offices provinciaux appliquent ensuite les prix selon les différentes classes de lait et les usages du produit.
Le prix payé à la ferme n’est par ailleurs qu’une partie du prix final payé au supermarché. Entre le producteur et le consommateur interviennent la transformation, le transport, la distribution, les marges du commerce de détail et les caractéristiques particulières du produit vendu.
La gestion de l’offre cherche donc principalement à rendre le revenu provenant du marché plus prévisible pour le producteur, plutôt qu’à garantir un prix de détail précis au consommateur.
3. Le contrôle des importations
Le troisième pilier est celui qui provoque le plus de débats dans les négociations commerciales internationales.
Le Canada utilise des contingents tarifaires, souvent appelés TRQ ou contingents tarifaires d’importation. Un volume déterminé de produits peut entrer au pays à un tarif relativement faible. Les importations qui dépassent ce volume sont généralement soumises à des tarifs beaucoup plus élevés.
Il est donc inexact de dire que le marché canadien est complètement fermé aux produits étrangers. Des volumes d’importation sont prévus dans les accords commerciaux et les règles canadiennes. En revanche, l’accès au marché est contrôlé afin qu’une hausse massive des importations ne rende pas impossible la planification de la production canadienne.
Ce contrôle est indispensable au fonctionnement du système. Il serait difficile de demander aux producteurs canadiens de limiter leur production si, parallèlement, une quantité illimitée de produits étrangers pouvait entrer sur le marché.
Pour aller plus loin sur cette question, voir aussi : Marché laitier fermé? Les chiffres disent le contraire.
Pourquoi ce système a-t-il été créé?
L’agriculture comporte une difficulté particulière : la production ne peut pas toujours s’ajuster instantanément aux prix.
Une entreprise industrielle peut parfois ralentir rapidement une chaîne de production. Une ferme laitière ne peut pas simplement arrêter de nourrir ses vaches pendant quelques semaines lorsque le prix baisse. Les animaux continuent de produire, les bâtiments doivent être entretenus, les aliments doivent être récoltés ou achetés et les emprunts doivent être remboursés.
À l’inverse, lorsqu’une pénurie se développe, augmenter rapidement la production agricole peut prendre des mois ou des années.
Cette rigidité peut produire un phénomène classique : une période de prix élevés incite les producteurs à produire davantage, ce qui crée ensuite un surplus, fait chuter les prix et pousse des producteurs à réduire ou abandonner leur production. Quelques années plus tard, la diminution de l’offre peut provoquer le mouvement inverse.
La gestion de l’offre cherche à réduire cette instabilité en planifiant davantage la quantité produite.
Quels sont les principaux avantages de la gestion de l’offre?
Une plus grande stabilité pour les fermes
Le principal avantage est la prévisibilité. Un producteur qui respecte son quota sait qu’il dispose d’un marché organisé pour sa production. Cela facilite la planification des investissements, du financement, de la main-d’œuvre et de la relève.
Cette stabilité ne signifie pas qu’une ferme est automatiquement rentable. Les producteurs demeurent exposés à la hausse des coûts des aliments, du carburant, des bâtiments, de la machinerie, des taux d’intérêt et de la main-d’œuvre. Une mauvaise gestion peut toujours rendre une entreprise agricole non viable.
Une production davantage liée à la demande
En ajustant les volumes produits, le système cherche à éviter une production massive dont personne ne veut. Cela réduit le risque de surplus structurels qui doivent être détruits, exportés à perte ou soutenus par des programmes publics.
Une production locale relativement prévisible
Pour ses défenseurs, la gestion de l’offre constitue aussi une façon de maintenir une capacité de production agricole au Canada. Une part importante de la demande intérieure est ainsi satisfaite par des producteurs canadiens soumis aux normes canadiennes.
Une moins grande dépendance aux programmes de soutien des prix
La philosophie du système consiste à faire provenir le revenu du producteur principalement du marché plutôt que de compensations gouvernementales répétées lorsque les prix agricoles s’effondrent. Cela n’empêche évidemment pas l’existence d’autres programmes agricoles ni les interventions gouvernementales lors d’événements exceptionnels.
Quelles sont les principales critiques?
Une bonne défense de la gestion de l’offre ne devrait pas prétendre que le système est exempt de défauts. Plusieurs critiques méritent d’être prises au sérieux.
Le coût d’entrée et la valeur des quotas
Le quota peut représenter un actif extrêmement coûteux. Pour un producteur qui veut démarrer une ferme ou augmenter sa production, son acquisition peut nécessiter beaucoup de capital.
Cela crée une contradiction importante : le quota apporte de la stabilité aux entreprises qui le possèdent, mais sa valeur peut devenir un obstacle à la relève et à l’expansion des entreprises.
J’ai abordé plus directement certaines de ces faiblesses dans Les problèmes des quotas laitiers. Défendre la gestion de l’offre ne signifie pas défendre chacune de ses règles actuelles.
Le prix payé par les consommateurs
Les opposants soutiennent souvent que la gestion de l’offre augmente le prix des produits alimentaires concernés en limitant la concurrence et en empêchant les produits moins chers d’entrer librement au Canada.
La question mérite toutefois plus qu’une comparaison rapide entre deux étiquettes de prix. Les prix au détail dépendent aussi des marges de transformation et de distribution, des taux de change, des normes de production, des subventions accordées dans d’autres pays et du pouvoir de marché des détaillants.
Il est raisonnable de débattre du coût du système pour le consommateur. Il est beaucoup plus difficile d’attribuer automatiquement tout écart de prix observé entre le Canada et un autre pays à la seule gestion de l’offre.
Une concurrence moins directe entre producteurs
Un marché où la production est limitée n’exerce pas exactement les mêmes pressions qu’un marché entièrement ouvert. Certains critiques estiment que cela réduit les incitations à devenir plus efficace ou à chercher de nouveaux marchés.
Les défenseurs répondent que la concurrence existe toujours entre les entreprises sur les coûts de production, la productivité, la qualité, la gestion du troupeau, les investissements et la capacité à acquérir du quota. Le débat porte donc davantage sur la forme de la concurrence que sur son existence ou son absence complète.
Les négociations commerciales
La gestion de l’offre est régulièrement discutée lors des négociations commerciales parce que les partenaires du Canada souhaitent obtenir davantage d’accès à son marché alimentaire.
Au fil des accords commerciaux, le Canada a accordé de nouveaux contingents d’importation dans plusieurs secteurs sous gestion de l’offre. Le gouvernement fédéral a d’ailleurs créé différents programmes de compensation et d’investissement pour certains producteurs et transformateurs touchés par ces concessions.
La question devient alors politique : jusqu’où le Canada souhaite-t-il ouvrir ces marchés en échange d’un meilleur accès à d’autres marchés pour ses exportateurs?
La gestion de l’offre est-elle un marché fermé?
Non, du moins pas au sens littéral.
Le Canada importe des produits laitiers, de la volaille et des œufs. Ce qui distingue la gestion de l’offre est que les quantités bénéficiant des tarifs les plus faibles sont encadrées par des contingents. Au-delà de ces volumes, des tarifs beaucoup plus élevés peuvent s’appliquer.
Parler d’un « marché fermé » est donc une simplification. Il serait plus exact de parler d’un marché dont l’accès est administré.
La gestion de l’offre garantit-elle les profits des producteurs?
Non.
Elle contribue à stabiliser le prix et le marché, mais elle ne contrôle pas toutes les dépenses d’une ferme. Deux exploitations disposant du même quota peuvent avoir des résultats financiers très différents selon leur dette, leur efficacité, leurs bâtiments, leurs coûts de production, leur main-d’œuvre et leurs décisions d’investissement.
Le quota assure un accès organisé au marché. Il ne transforme pas une ferme mal gérée en entreprise rentable.
Peut-on défendre le système tout en voulant le réformer?
Absolument.
C’est même probablement là que le débat devient le plus intéressant. Il existe une grande différence entre dire que la gestion de l’offre doit disparaître et dire que certaines de ses règles peuvent être améliorées.
Le coût du quota, son accessibilité pour la relève, les mécanismes de transfert, la façon dont les nouveaux volumes sont distribués, les règles provinciales et la capacité du système à s’adapter à de nouveaux produits sont autant de sujets qui peuvent être discutés sans remettre en question le principe même d’une production adaptée à la demande.
Mon point de vue de producteur laitier
Je considère la gestion de l’offre moins comme un privilège accordé aux producteurs que comme un contrat entre producteurs, transformateurs, consommateurs et société.
Les producteurs acceptent de ne pas produire sans limite. En contrepartie, le marché est organisé afin de leur permettre de tirer un revenu plus stable de leur production. Les consommateurs obtiennent un approvisionnement local relativement prévisible. Le système tente ainsi de remplacer une partie de la volatilité du marché agricole par des règles collectives.
Ce contrat peut être critiqué et amélioré. Il faut notamment être capable de parler franchement des problèmes créés par la valeur des quotas et des obstacles qu’ils peuvent représenter pour la relève. Mais ces défauts ne suffisent pas, à mes yeux, à conclure que la meilleure solution serait de remplacer le système par un marché théoriquement libre alors que les grands marchés agricoles avec lesquels nous sommes en concurrence sont eux-mêmes fortement influencés par des politiques publiques, des programmes de soutien et des règles commerciales.
J’ai développé cet argument plus directement dans Sylvain Charlebois contre la gestion de l’offre : le libre marché qu’il vend n’existe pas.
En résumé
La gestion de l’offre repose sur une idée simple : produire en fonction des besoins du marché plutôt que produire d’abord et gérer les surplus ensuite.
- La production est ajustée grâce à des quotas.
- Des mécanismes encadrent les prix payés aux producteurs.
- Les importations sont gérées au moyen notamment de contingents tarifaires.
- Le système concerne le lait, le poulet, le dindon, les œufs de consommation et les œufs d’incubation de poulet à chair.
- Il apporte de la stabilité, mais comporte aussi des coûts et des rigidités qui méritent d’être discutés.
La vraie question n’est donc probablement pas de savoir si la gestion de l’offre est parfaite. Aucun système agricole ne l’est. La question est plutôt de savoir quel ensemble de règles offre le meilleur équilibre entre la sécurité alimentaire, la stabilité des producteurs, les intérêts des consommateurs, la concurrence et les obligations commerciales du Canada.